徐工案：牵一发动全身 聚焦国家经济安全

    当产业界把注意力完全集中到中国企业“走出去”的时候，没留意到别人即将把手伸进我国的行业经济命脉之上。

    2006年8月8日，商务部等6部门联合公布《关于外国投资者并购境内企业的规定》（简称“规定”），明确要求今后外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素的，当事人应向商务部进行申报。其中，“规定”专门提出对于外国投资者并购涉及市场份额巨大，或存在严重影响市场竞争等重要因素的，应就所涉及情形向商务部和国家工商行政管理总局报告，由上述机构决定是否批准并购。

    紧接着8月23日，国家发改委相关消息称，将圈定一批明确规定外资不能进入的装备制造业重点企业，徐工和洛轴等企业有可能入围。

    继6月份《国务院关于加快振兴装备制造业的若干意见》以来，中国政府连续对外资并购出台相关文件，业界人士普遍认为此举影响重大——首次对并购涉及到的法律程序进行了明确规定，并首次将并购上升到国家经济安全高度。

    在美国财团凯雷收购徐工进入相持阶段之时，出台的“规定”不一定针对某个个案，但它所具有的政策指导意义已显露无遗。而包括凯雷徐工案、舍弗勒洛轴案、高盛双汇案、蒂森克虏伯天轴案等在内的类似并购均受影响，外资并购中资企业案件，也在“规定”出台之后更值得关注了。

    徐工案引发命脉控制权之争

    2005年10月25日，美国凯雷集团宣布将以3.75亿美元（约合30亿人民币）收购徐工集团工程机械有限公司（以下简称“徐工”）85％的股权。随着这桩收购案的提交待审，它引发了业界对中国工程制造行业被国外垄断的担心，进而延伸到其他行业领域。

    2002年年底，徐工被列入江苏省政府82家改制企业名单，引资和重组由此开始。根据徐州市政府对战略投资者开出的条件：雄厚的资本、国际市场经验以及能够为徐工带来项目，美国凯雷集团凭借承诺“保留品牌、在中国注册、核心管理团队和职工队伍基本稳定”等条件，成为收购徐工的胜出者。

    然而，由于徐工在中国工程制造行业的特殊地位，专业人士对此颇多非议。

    徐工所属的装备制造业是国家战略产业，体现国家防卫等综合竞争力。在我国整个工程机械的136个产品里，徐工占了一半以上，并有约20个产品的市场占有率在前3名。把徐工85％的股份让给外资，就相当于把中国工程机械行业主导权拱手让给了外资，势必造成外资垄断中国正待发展壮大的工程机械行业的局面。

    因此，专业人士认为，如果凯雷成功控股徐工，外资在中国工程制造业就变得一股独大，有可能不利于装备制造业的自主发展。他们建议该行业的开放应该适度。

    与温和人士相比，作为徐工竞争对手的三一重工执行总裁向文波显得激进很多。2006年6月，他站出来公开反对凯雷收购徐工，在自己的博客上撰写系列文章对此进行抨击，甚至放言用3亿美元收购徐工，将这一争议推向了高潮。

    在凯雷并购徐工等待下文的时候，同样倍受人们关注的舍弗勒并购洛轴的协议被明确暂缓。轴承产业处于机械制造业的核心位置，因此成为国家经济安全中的命脉之一。而洛轴是我国最大的轴承制造商，数据显示，2005年洛轴生产的铁路轴承占全国市场的30％。2005年10月，“神六”飞船上就使用了洛轴轴承。

    国家经济安全是关注焦点

    业界的担心不无道理，在中国经济的发展中已经有了因外资并购而引发的惨痛教训。2001年，舍弗勒与西北轴承合资，西北轴承占有中国铁路轴承市场的25％。到2003年，合资公司竟变成了舍弗勒的独资企业。此外，南孚电池和乐凯胶卷等，就因外资并购而带来了本品牌的殒落。

    因而，自凯雷并购徐工签约那天起，专家们反外资垄断的呼声越来越高，有评论认为，“中国装备制造业的半壁江山沦陷了”。随之，国家经济安全的隐忧被广泛热议。

    2006年年初以来，有关官员也已多次对外资并购表示了担心。2006年两会期间，全国政协委员，国家统计局局长李德水公开表示，要谨慎对待垄断性跨国并购，防止出现财富创造出来后，其所有权和支配权却不完全属于当地政府和人民。我国必须坚决制止任何试图垄断中国市场的恶意并购，这是任何一个主权国家都不允许发生的。由于李德水是反垄断争议以来首位表态的部级官员，他的意见被业界认为是中央的基本态度。

    同样是在2006年两会期间，全国工商联提交了《关于建立国家经济安全体系的建议》的提案，其中重点提及了“跨国并购对国家经济安全的影响”、“建立国家经济安全体系”等几个方面的问题，提出在深度介入经济全球化之时，政府要考虑防范跨国并购带来的国家经济安全问题。

    商务部研究院专家梅新育告诉《IT时代周刊》，凯雷并购徐工的争论是对外资享受超国民待遇的反弹，任何国家和政府都有权利和义务保护国家安全。

    和梅新育观点一致的还有香港京华山一国际投资公司首席顾问刘梦熊，他认为资本市场国际化是趋势，但不能过急。“中国资本市场需要完善的地方还很多，自身问题还没有完全解决就推行国际化，可能给外资以可乘之机，后患无穷。”刘梦熊说。

    与此同时，华东政法学院名誉院长汪康懋也公开表态，对于外资并购，监管部门应提高警惕，这关系到国家经济安全，外资并购行业内的龙头企业应该要求其不能获得控制权。

    此外，产业界人士对于凯雷并购徐工这样的案例也纷纷表示了自己的不满和担忧。其中尤以向文波为代表，他在自己的博客中表示，坚决反对凯雷并购徐工，认为徐工被外资收购不是简单的产权交易问题，而是工程机械这一战略产业发展的主导权之争。

    厦门工程机械股份有限公司董事长王昆东也对媒体表示，某些跨国巨头图谋的不仅是中国市场，更多地是从全球产业链的角度，希望“整合”中国市场和资源，把中国的装备制造业纳入其全球产业链，以确保在全球市场的绝对优势。如果不谨慎对待，中国的装备制造企业将沦为跨国公司的加工车间。

    反对限制外资并购的声音

    在梅新育为代表的学术界人士和以向文波为代表的产业界人士的安全观看似占据上风之际，支持外资并购的声音在短时间内陡然响起。

    国资委研究中心主任王忠明表示，中国企业的并购序幕才刚拉开，中国企业一面要有国家的安全意识，但也不必过于敏感和过于政治化，只要并购双方履行商业规则，便是可以认可的商业行为。商务部研究院高级研究员马宇在评说外资并购时也认为，反对外资并购的专家和官员更多的是提及行业或企业的名字，而没有提到基本的行业数据，尤其是对判断是否垄断市场结构的数据。他还尖锐地指出，“政府决不能通过封闭市场来阻断外资并购！”

    同时，经济学家张军对工程机械行业是否属战略性行业表示怀疑，认为徐工所处的工程机械业不是战略性行业，不要随意将经济问题政治化。

    商务部研究院跨国公司研究中心主任王志乐撰写专文反对限制外资并购。王志乐认为，中国现在处于1840年以来经济安全度最高的时期，目前还没有一个行业真正被外资垄断，并且一个外资企业也难以在短期内形成对中国某个产业的垄断。从我国经济所有制来看，外资企业是一个重要的方面军，不应当将这种商业行为意识形态化，进而渲染为国家经济安全问题。

    中国不是先例

    就在双方争执不休的时候，研究世界经济并购的专家指出，西方发达国家表现出来的贸易保护主义倾向正在破坏世界经济一体化进程。商务部研究院跨国公司研究中心的一名研究员指出，发达国家既当裁判员又当运动员，当规则有利自身时就号召全球遵守，反之则带头破坏自己制定的自由贸易政策……在这种情况下，如果中国单方面实施自由并购，最终吃亏的将是自己。更为重要的是，美国等发达国家已经迈出了具有恶劣影响的一步。

    2005年8月，中海油最终撤回了对尤尼科公司的收购要约，尽管比雪佛龙公司出价高出近10亿美元，美国舆论还是促使美国国会制止了中海油的收购。

    不只中国企业在美国遭遇了这样不公平的待遇，阿联酋国营公司迪拜港口世界（DPW）要从英国铁行港口接收美国6个主要港口的经营权，美国也觉得这会给自己带来安全上的威胁，在众议院以高反对票终止了该交易的审议通过可能。2006年3月9日，DPW发表声明，这些港口交由美国公司来经营。世界舆论普遍认为，这是“美国自由经济主义的大退败”。

    从中海油收购尤尼科失败，再到DPW收购美国港口的失败，美国政府一系列的政治干预，使人们看到了美国商业保护主义的抬头。业内人士认为，很显然，民族主义情绪高涨的美国人已经开始担心，外资的介入给美国经济带来威胁。值得关注的是，美国政府对来自中国企业的并购行为尤为谨慎。

    据了解美国经济政策的专家介绍，中国企业若到美国投资、收购，要接受两方面审查：一是从商业、市场的角度看，这个并购是否违反了《反垄断法》，二是美国外国投资委员会还需要进行技术审核和国家安全审核，看这种并购行为会不会对美国的国家安全造成影响。因此，美国人的做法实质上与中国“规定”的方向大致类似。

    纵观西方成熟的市场经济国家，都对外资垄断有着严格的控制，并且都制定了相关的反垄断法或反托拉斯法，这是外国政府矫正市场失灵、确保市场公平和维护本国经济安全的重要法律手段。

    美国是第一个对外资并购进行规制的国家，它的并购法规体系主要由两部分组成：一是国会规制并购行为的法律，二是政府规制并购的行为准则，因此政府监管更加严格。

    此外，德国法律明确规定，禁止导致收购方产生或强化市场垄断地位的并购行业，当跨国收购达到25％以上的股份，或50％以上的表决权时，必须通知联邦卡特尔局；当收购产生或加强市场控制地位时，这种收购将被禁止。而加拿大国家法律规定，任何超过2亿美元的并购协议都必须经过加拿大政府批准方可生效；韩国也于2005年出台了抵御外资恶意收购的新规则。

    中国走上反外资垄断之路

    目前，徐工正在等待商务部的批复。据悉，自2006年初上报后，审批至今悬而未决，正是因为商务部先后提出涉及多个方面的问题，要求凯雷与徐工作出解释。而其中的关键，是双方被要求提供一份“反垄断报告”，以证明凯雷在收购中国最大的机械制造商后不会使中国市场出现垄断局面，以致妨碍国内市场的正当竞争。

    在此前的3月8日，国务院召开关于装备业的专项工作会议，国家发改委提交了有关外资大量并购行业骨干企业的报告，主持会议的副总理曾培炎明确表示，要规范外资并购。此后，央行和发改委等经济决策部门频频召开关于外资并购的专题研讨会。在业内人士看来，这些事实表明，政府对于外资并购正变得谨慎起来，并且分析这是相关政策制定的前兆。

    有专家认为，“规定”虽然不是严格意义上的反垄断法，并且在具体操作上还有模糊不清之处，可能会给以后具体实施监管带来漏洞，但在目前中国外资收购趋势渐强的情况下，可以起到一定的规范外资并购，制止外资恶意并购的事件发生，对于现阶段保护中国的经济安全，防止外资并购造成垄断有着积极的影响，也显示出中国在维护国家经济安全方面的决心。而凯雷并购徐工案，也在“规定”出台之后，让人们看到了一个可以预见的结果。

    8月25日，据外电报道，中国目前正在起草反垄断法。根据正在起草的反垄断法，无论是中国本土企业还是国外企业，只要其任何一款产品在中国市场占有的份额超过50％，就会遭到反垄断调查。

    专家分析认为，2006年是中国入世的第5年，今年底中国入世承诺的5年过渡期即将结束，此后中国将从入世承诺约束下的开放转向WTO框架协议约束下的整体开放。基于这一原因，中国政府希望进一步加强法律，防止外资在本国一些行业造成垄断，同时帮助本土公司提升竞争力，从根本上防御境外资本的垄断企图。